Đặt vấn đề

Dòng vốn FDI chảy từ các nước đang phát triển và chuyển đổi (ĐPTVCĐ) hiện nay không còn là một vấn đề mới mẻ. Trên thực tế, dòng vốn ra từ các nước này đang ngày càng chiếm tỷ trọng cao trong tổng nguồn vốn FDI của thế giới. Lượng vốn ĐTRNN ròng từ các nước này đã tăng từ khoảng 14 tỷ USD năm 1990 lên khoảng 150 tỷ năm 2000 (ước tính từ UNCTARD (2006)) và đạt khoảng 210 tỷ USD năm 2010, chiếm tới 18% tổng vốn FDI toàn cầu (Dilek Yukut 2011). Một trong những lý do quan trọng cho sự thay đổi này là do nhìn nhận ngày càng tăng trong số các nước ĐPTVCĐ về vai trò của dòng vốn ra nước ngoài. Trong thập niên gần đây, rất nhiều nước đã và đang tích cực thực hiện các chính sách khuyến khích doanh nghiệp của mình đầu tư ra nước ngoài (ĐTRNN). Các chính phủ, đặc biệt là tại các quốc gia Châu Á, đã thiết lập những cơ quan chuyên trách để cung cấp các dịch vụ hỗ trợ cho các doanh nghiệp ĐTRNN với những hình thức thể chế ngày càng đa dạng. Tuy vẫn còn nhiều quan điểm trái chiều và những quan ngại nhất định từ chính phủ một số quốc gia về tác động của dòng vốn ra và hoạt động ĐTRNN[1], các chương trình hỗ trợ như vậy đã giúp tăng cường khả năng cạnh tranh cho doanh nghiệp khi mở rộng kinh doanh ra thị trường quốc tế với một trình độ phát triển nhất định của khu vực doanh nghiệp tại các nước nói trên.

Việt Nam cũng đã sớm tham gia vào xu hướng này với việc các doanh nghiệp Việt Nam đầu tư vào các nước láng giềng như Lào và Campuchia. Cùng với những chính sách được ban hành nhằm chính thức hóa hoạt động này vào những năm cuối của thế kỷ trước do sự nhìn nhận của Chính phủ về tính tất yếu khách quan và sự cần thiết phải ban hành các chính sách điều tiết, hoạt động ĐTRNN của doanh nghiệp Việt Nam đã tiến những bước dài hơn trên thị trường thế giới[2]. Tuy nhiên, chính sách cũng như sự hỗ trợ của chính phủ Việt Nam nhằm khuyến khích doanh nghiệp mở rộng phạm vi hoạt động ra bên ngoài biên giới quốc gia vẫn còn chưa thực sự triệt để và tích cực. Để tăng cường năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, đồng thời phát huy lợi ích kinh tế của hoạt động ĐTRNN, việc học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia đi trước là việc làm thực sự cần thiết.

Bối cảnh chung về ảnh hưởng của chính phủ và các chính sách ĐTRNN tại các quốc gia ĐPTVCĐ

Chiến lược, mục tiêu ĐTRNN và tầm ảnh hưởng của chính phủ

Mô hình FDI ngày nay phản ánh bối cảnh thể chế và chính sách trong đó các doanh nghiệp đầu tư đã phát huy những lợi thế sở hữu của mình. Một số doanh nghiệp đã mở rộng hoạt động ra nước ngoài để tránh biến động thị trường trong nước, trong khi các doanh nghiệp khác đầu tư ra nước ngoài khi sự bảo hộ của thời kỳ thay thế nhập khẩu đã kết thúc và họ phải đối mặt với áp lực cạnh tranh quốc tế. Ngoài ra, FDI cũng có thể là kết quả trực tiếp của sự chủ động khuyến khích của chính phủ nước đầu tư. Hơn nữa, nhiều nhà đầu tư lớn là các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước. Điều này phản ánh những ưu tiên và chiến lược của chủ sở hữu.

Các quyết định của doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi khung pháp lý quản lý luồng vốn ra cũng như các biện pháp chính sách tích cực hỗ trợ cho các doanh nghiệp này trong quá trình toàn cầu hóa. Chính vì vậy, phạm vi ảnh hưởng của chính phủ lên dòng FDI ra là khá rộng, từ các chính sách chung nhằm tạo ra môi trường kinh doanh cạnh tranh trong nước cho đến những biện pháp cụ thể liên quan trực tiếp đến dòng vốn FDI. Trong một nền kinh tế thế giới ngày càng hội nhập, việc tiếp cận thị trường, nguồn cung, và mạng lưới tri thức trở nên ngày càng quan trọng. Dòng vốn FDI ra là một cách để doanh nghiệp và một nước có thể kết nối được với hệ thống sản xuất toàn cầu. Các cách khác bao gồm thương mại quốc tế, li-xăng, di cư và nguồn vốn FDI vào. Hơn nữa, mức độ mà nước đầu tư có thể được lợi từ dòng FDI ra phụ thuộc không chỉ vào mức độ liên kết về thương mại và công nghệ của doanh nghiệp đầu tư với các ngành kinh tế khác của nước đầu tư. Vì vậy, các chính sách liên quan cụ thể đến dòng vốn ra cần phải được kết hợp với không chỉ những chính sách khác nhằm thúc đẩy quá trình quốc tế hóa (ví dụ, thông qua thương mại, di cư và thu hút FDI vào) mà với cả những nhóm chính sách có phạm vi rộng hơn nhằm thúc đẩy sự lớn mạnh của doanh nghiệp trong nước.

Tác động của các chính sách hỗ trợ ĐTRNN và mối liên hệ với năng lực cạnh tranh trong nước

Cách tiếp cận ĐTRNN của các nước là rất khác nhau. Nhiều nước vẫn duy trì hạn chế dòng vốn ra, nhưng xu hướng mở cửa ngày càng phổ biến hơn. Các nước cũng áp dụng nhiều chính sách thúc đẩy FDI hơn. Tuy nhiên, không có một chính sách nào có thể áp dụng chung cho tất cả các nước. Mặc dù có thể rút ra những bài học quan trọng từ kinh nghiệm các nước, các chính phủ vẫn cần phải tùy vào điều kiện cụ thể trong nước để định hướng tiếp cận. Các chính sách cần phải thể hiện được giai đoạn phát triển của quốc gia, lợi thế tương đối, vị trí địa lý, cấu trúc và năng lực của khu vực doanh nghiệp, và tất nhiên là chiến lược phát triển tổng thể của đất nước.

Những chính sách mở rộng mục tiêu của một nước thông qua FDI có 2 dạng: chính sách tổng thể, và chính sách cụ thể cho ĐTRNN, và cần phải có những khuôn khổ thể chế thích hợp để hỗ trợ cho việc thực hiện các chính sách này. Các chính sách chung liên quan tới nhiều lĩnh vực có ảnh hưởng tới khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp không chỉ là cơ sở của phát triển kinh tế bền vững mà còn là nhân tố quyết định quan trọng của ĐTRNN và những tác động có liên quan. Những chính sách cụ thể về ĐTRNN phản ánh quan điểm của chính phủ về quá trình quốc tế hóa thông qua FDI, bao gồm các biện pháp hạn chế, hỗ trợ hay khuyến khích đầu tư cũng như tối đa hóa các lợi ích liên quan. Trong giai đoạn đầu phát triển, những chính sách cụ thể cho ĐTRNN không được chú ý quan tâm, tuy nhiên khi các quốc gia phát triển hơn thì sự cần thiết phải có những chính sách này ngày càng tăng lên.

Vốn ĐTRNN có thể giúp tăng cường khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Tuy nhiên, để đảm bảo thu được lợi ích tối đa từ những hỗ trợ ĐTRNN, những chính sách cụ thể cho hoạt động này cần phải được đặt trong chiến lược chung của quốc gia nhằm tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế.

Trong các nhân tố ảnh hưởng tới khả năng cạnh tranh quốc gia, nguồn nhân lực và năng lực công nghệ là cơ bản. Điều này nghĩa là những chính sách giáo dục, khoa học và công nghệ được hoạch định một cách kỹ càng là rất quan trọng. Các doanh nghiệp là nhân tố tạo ra và lan toả năng lực cạnh tranh quốc gia, và các chính phủ cần tạo ra môi trường cạnh tranh thuận lợi, với các thị trường yếu tố và thị trường sản phẩm hoạt động tốt, thể chế pháp lý và điều hành tốt (bao gồm các chính sách thuế, quy định, nợ và sở hữu trí tuệ cũng như là việc thực hiện các chính sách đó), và cơ sở hạ tầng tốt.

Các nhà lập chính sách phải đảm bảo môi trường kinh doanh khuyến khích thành lập doanh nghiệp và đầu tư tư nhân, không chỉ là về tài sản cố định, mà còn cả hoạt động R&D và đào tạo. Việc thiếu một môi trường kinh doanh thuận lợi có thể làm suy yếu cơ sở nền tảng cho năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước. Hơn nữa, nếu doanh nghiệp có năng lực để ĐTRNN, môi trường kinh doanh trong nước yếu kém sẽ dẫn tới việc họ chuyển hẳn sang kinh doanh tại nước ngoài, vì thế càng làm yếu năng lực cạnh tranh quốc gia.

Xu hướng toàn cầu hóa đã mở ra các kênh mới mà thông qua đó các nước đang phát triển có thể tăng cường khả năng cạnh tranh của mình, bao gồm cả ĐTRNN. Tuy nhiên, việc nhận ra những cơ hội như vậy là không dễ dàng. Nó đòi hỏi những phản ứng chính sách thích hợp ở cả cấp độ quốc gia và quốc tế. Nhiều doanh nghiệp tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là ở châu Á, đã có vị trí cao hơn tong chuỗi giá trị, quốc tế hóa và giành được những vị trí cạnh tranh trong rất nhiều ngành. Con số 4/5 các TNCs dẫn dầu của các nước đang phát triển là từ các quốc gia châu Á (hầu hết là Đông và Đông Nam Á) một phần phản ánh được tính hiệu quả của các chính sách công nghiệp, dựa trên các tiếp cận năng lực cạnh tranh và hướng ngoại để tăng cường năng lực cạnh tranh công nghiệp quốc gia.

Chính sách và dịch vụ hỗ trợ trực tiếp của chính phủ các nước ĐPTVCĐ cho hoạt động ĐTRNN

Tại nhiều nước, chính phủ đã chính thức tuyên bố xúc tiến ĐTRNN là một ưu tiên chính sách của mình. Tại Singapore, chính phủ đã áp dụng một loạt các biện pháp tăng cường quá trình quốc tế hóa của các doanh nghiệp nhà nước cũng như doanh nghiệp tư nhân của nước này; Trung Quốc áp dụng một chiến lược toàn cầu hóa để thúc đẩy ĐTRNN; thủ tướng của Ấn Độ khẳng định rằng chính phủ khuyến khích các công ty kinh doanh trên toàn cầu; và chính phủ Brazil vào năm 2003 đã đặt mục tiêu “có 10 công ty xuyên quốc gia thực sự vào cuối nhiệm kỳ của ông Lula”.

Những nước nhìn nhận dòng vốn FDI ra như một phương thức tiếp cận thị trường, tiếp cận vốn cũng như công nghệ và tri thức thường bắt đầu với những nỗ lực chính sách khá khiêm tốn nhưng tăng dần về mức độ. Các nước thường bắt đầu những nỗ lực này bằng cách dỡ bỏ các rào cản cho ĐTRNN, bao gồm giảm bớt kiểm soát và hạn chế đầu tư. Những bước xúc tiến tiếp theo có thể bao gồm tăng cường cung cấp thông tin, các dịch vụ kết nối đầu tư và dịch vụ liên quan. Một số nước cũng đưa ra các hình thức khuyến khích và bảo hiểm đầu tư nhất định.

UNCTAD (2006) tổng kết các kinh nghiệm của các nước ĐPTVCĐ trên thế giới trong khuyến khích ĐTRNN như sau:

Thứ nhất, từng bước dỡ bỏ các rào cản đầu tư trực tiếp ra nước ngoài. Hầu hết các quốc gia đều có một số giai đoạn phải kiểm soát dòng vốn FDI ra ngoài thông qua các quy định và quy chế để tránh tác động tiêu cực đối với cán cân thanh toán (đào thoát vốn và ngoại hối). Việc dỡ bỏ các rào cản kiểm soát này diễn ra khi có sự thặng dư đủ lớn đối với tài khoản vãng lai. Hàn Quốc được coi là nước kết hợp hài hòa giữa chính sách tự do hóa đầu tư ra nước ngoài, bảo hộ ngành cùng với diễn biến kinh tế vĩ mô, tình trạng cán cân thanh toán quốc tế. Đến nay, phần lớn trong số các nước đang phát triển và chuyển đổi, kém phát triển đã tự do hóa hoàn toàn ĐTRNN.

Thứ hai, xây dựng các công cụ chính sách xúc tiến đầu tư ra nước ngoài. Các quốc gia cần đạt tới một mức độ phát triển nhất định trước khi thực hiện các biện pháp xúc tiến đầu tư trực tiếp ra nước ngoài. Các biện pháp khuyến khích được sử dụng làm giảm chi phí các dự án đầu tư ra bên ngoài, bao gồm cả cho vay ưu đãi, vốn cổ phần, xuất khẩu tín dụng và các biện pháp kích thích thuế; tham gia bảo hiểm đầu tư thông qua Cơ quan Bảo đảm đầu tư đa phương (MIGA) và các cơ quan tín dụng xuất khẩu; và cung cấp thông tin, các dịch vụ liên quan và liên kết. Các công cụ chính sách bổ trợ để xúc tiến đầu tư trực tiếp ra ngoài rất đa dạng, được kết hợp lồng ghép với các chính sách đầu tư khác nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này (Bảng 1).

Bảng 1: Các dịch vụ do các tổ chức xúc tiến thương mại cung cấp để thúc đẩy đầu tư trực tiếp ra nước ngoài

Nguồn: Điều tra của UNCTAD về các tổ chức xúc tiến đầu tư ra nước ngoài, tháng 1- tháng 3/ 2006.

Thứ ba, thành lập các tổ chức xúc tiến đầu tư trực tiếp ra nước ngoài. Những cơ quan nhà nước quan trọng nhất trong lĩnh vực này bao gồm: cơ quan xúc tiến thương mại, các cơ quan xúc tiến đầu tư (IPAs) và các cơ quan tín dụng xuất khẩu và bảo hiểm; ngân hàng xuất – nhập khẩu; và các cơ quan nhà nước có liên quan. Tuy nhiên, mỗi quốc gia cần phải xác định mức độ tối ưu và các  dịch vụ hỗ trợ cho đầu tư trực tiếp ra nước ngoài trong từng bối cảnh cụ thể.

Thứ tư, thực hiện các chính sách bổ trợ khác. Các chính sách bổ trợ để xúc tiến đầu tư trực tiếp ra ngoài rất đa dạng, được kết hợp lồng ghép với các chính sách đầu tư khác nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này, bao gồm: cung cấp thông tin, các dịch vụ liên kết, các biện pháp thúc đẩy, các nghiên cứu về tính khả thi, hỗ trợ luật pháp, hỗ trợ đào tạo, bảo đảm đầu tư. Tuy nhiên, ngoài các cơ quan nhà nước, sự hỗ trợ của các hiệp hội ngành hàng cũng rất quan trọng đối với việc thúc đẩy đầu tư ra nước ngoài.

Ngoài ra, để đảm bảo hiệu quả cuối cùng cao nhất, các chính sách cụ thể đối với đầu tư trực tiếp ra nước ngoài cần phải được phối hợp với các chính sách khác để hướng tới thúc đẩy hoạt động quốc tế hoá (như thương mại, di dân và thu hút FDI) và các chính sách thúc đẩy sự tăng trưởng và cải thiện các doanh nghiệp trong nước. Nhìn chung, các chính sách FDI chỉ có hiệu quả khi chúng là một phần của các chính sách kinh tế vĩ mô và vi mô.

Thứ năm, giảm các rủi ro tiềm ẩn liên quan đến FDI ra nước ngoài. ĐTRNN có thể có tác động tiêu cực lên việc làm và công nghệ của nước đầu tư (do dịch chuyển hoạt động sản xuất, chuyển giao công nghệ (nghiên cứu và triển khai) và lao động ra nước ngoài) và gây nên các vấn đề về cán cân thanh toán quốc tế của nước đó. Các tác động dự tính tùy thuộc vào các động cơ đầu tư ra nước ngoài, các điều kiện trong nền kinh tế trong nước và vị thế tương đối của các khu vực công nghiệp nước đầu tư trong chuỗi giá trị toàn cầu. Do vậy, nhà nước cần có các chính sách công chuyên biệt đối với các nhóm đối tượng này chịu tác động tiêu cực như các chương trình giáo dục, đào tạo tay nghề, cũng như các chương trình khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp nhỏ và vừa, hỗ trợ các ngành công nghiệp trong nước sản xuất các phần phụ kiện và nguyên liệu cho xuất khẩu, tích cực thu hút FDI vào, đặc biệt là với các ngành công nghiệp công nghệ cao. Ở đây, các chính sách bổ trợ được sử dụng nhằm giảm các tác động tiêu cực của đầu tư ra nước ngoài mà không cản trở quá trình quốc tế hoá.

Thứ sáu, tham gia các các hiệp ước khu vực quốc tế để tăng đầu tư giữa các nước đang phát triển và chuyển đổi. Tham gia vào các đầu tư song phương, Hiệp ước Tránh đánh thuế hai lần, các thỏa thuận đầu tư quốc tế, khu vực là nhằm khuyến khích sự chia sẻ kinh nghiệm giữa các tổ chức có thể hỗ trợ tài chính cho thương mại và đầu tư Nam – Nam, bảo vệ các doanh nghiệp của các quốc gia phát triển chống lại những rủi ro chính trị, như phân biệt, chiếm đoạt và hạn chế chuyển giao trong khi cùng một lúc giúp các nước đang phát triển thu hút thêm nhiều FDI.

Cuối cùng, song không kém phần quan trọng, nhiều nước đã thành lập Quỹ phúc  lợi quốc gia (tạm dịch từ National Wealth Fund – SWF) để thực hiện các chiến lược quốc gia dài hạn, nhất là xây dựng các quỹ dự trữ các tài nguyên thiên nhiên (như dầu thô, khoáng sản,..) và các hàng hóa khác, hỗ trợ cho các hoạt động M&A^[3] (đặc biệt là mua lại các tài sản chiến lược) và đầu tư gián tiếp trên toàn cầu cũng như phục vụ các mục tiêu chính trị khác .

Hàm ý cho Việt Nam

Hiện ở Việt Nam vẫn còn quan điểm coi trọng hơn việc thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài (trong thời gian dài chưa chú trọng đúng mức chất lượng (đối với nền kinh tế) của dự án), mà ít quan tâm về ĐTRNN; chưa nhận thức đầy đủ về lợi ích của dạng đầu tư này; có những lo ngại rằng nếu khơi thông ĐTRNN sẽ làm nguồn vốn chảy ra ngoài, “thất thoát” ngoại hối trong khi thị trường ngoại hối trong nước nhiều khi căng thẳng vì thiếu hụt nguồn cung; các doanh nghiệp Việt Nam sẽ làm ăn thua lỗ do năng lực yếu kém; các dự án đầu tư, nhất là các dự án dầu khí đã đầu tư khá nhiều song lợi nhuận gửi về nước vẫn còn ít[4]; do vậy, không nên khuyến khích đầu tư ra nước ngoài, thậm chí hạn chế ĐTRNN, nhất là trong bối cảnh khủng hoảng tài chính toàn cầu hiện nay. Tuy nhiên, trong dài hạn, những điều này là không thực sự đáng lo ngại. Mức sinh lợi/doanh số chuyển về nước ít, theo kinh nghiệm quốc tế cho thấy, thường sẽ tăng lên mạnh trong dài hạn một khi các doanh nghiệp bắt đầu đi vào hoạt động có hiệu quả. Cũng có không ít ý kiến cho rằng, thúc đẩy ĐTRNN trong giai đoạn hiện nay là quá sớm. Tuy vậy, nhận định này là thiếu thuyết phục khi mức tổng đầu tư ra nước ngoài hiện nay của Việt Nam so với tổng đầu tư trong nước đã tương đối lớn so với một số nước trong khu vực Đông Nam Á.

Trong thời gian tới, hoạt động ĐTRNN của doanh nghiệp sẽ càng mạnh mẽ hơn nữa, do vậy chắc chắn sẽ cần tới vai trò hỗ trợ tích cực hơn nữa từ Chính phủ, cùng với đó là khung khổ pháp lý và thể chế hoàn thiện hơn nhằm khơi thông dòng chảy vốn ra nước ngoài. Cụ thể, cần rà soát lại những cơ chế, chính sách chưa phù hợp và còn gây khó khăn cho doanh nghiệp khi đầu tư ra nước ngoài, đồng thời tăng cường cơ chế cung cấp thông tin và xúc tiến đầu tư thông qua cơ quan đầu mối là Cục Đầu tư nước ngoài cũng như các cơ quan trong và ngoài nước liên quan. Đồng thời, các cơ chế chính sách thúc đẩy ĐTRNN cần được kết hợp hữu hiệu với các chính sách phát triển doanh nghiệp, cải cách doanh nghiệp nhà nước (nhất là cơ chế quản lý tài chính các tập đoàn, tổng công ty), cải cách môi trường kinh doanh và phát triển công nghệ của đất nước. Vấn đề nền tảng ở đây là cần tạo cơ chế, chính sách nâng cao sức cạnh tranh của các doanh nghiệp và tăng khả năng tích tụ vốn. Để đạt được điều này, cần tạo ra một môi trường kinh doanh – đầu tư bình đẳng, thân thiện đối với sự phát triển của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Tiếp tục cổ phần hóa với cơ chế huy động vốn mở, bảo vệ lợi ích của các cổ đông thiểu số, áp dụng các thông lệ quản trị doanh nghiệp tiên tiến khác là những đường hướng quan trọng để đạt được các mục tiêu kể trên.

[1] Ngoài tác động tích cực lên năng lực cạnh tranh và hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp đầu tư, các ngành kinh tế có liên quan thông qua hai kênh quan trọng nhất là năng lực cạnh tranh ngành và tái cơ cấu ngành, và ở cấp độ nền kinh tế chủ yếu thông qua các luồng tài chính và cán cân thanh toán, chính phủ các nước cũng có thể lo ngại về khả năng dòng vốn ra sẽ ảnh hưởng tiêu cực lên dòng vốn đầu tư, công nghệ và lao động trong nước (hiệu ứng “rút rỗng” do chuyển hoạt động sản xuất ra nước ngoài), và do đó tạo áp lực lên cán cân thanh toán quốc tế, gây bất ổn kinh tế vĩ mô.

[2] Xem thêm Phạm Tiến, “Hoạt động đầu tư ra nước ngoài của Việt Nam sau hơn 20 năm nhìn lại” cũng trong khuôn khổ báo cáo này.

[3] Năm 2000 được coi là năm bùng nổ giao dịch M&A qua biên giới (nhất là trong lĩnh vực công nghệ thông tin), vượt trên 1.200 tỷ USD. Năm 2007 giao dịch M&A qua biên giới tăng mạnh, đạt 1.556 tỷ USD so với 1.235 tỷ USD năm 2006.

[4] Theo ước tính, trong lĩnh vực dầu khí có số vốn chuyển ra nước ngoài lớn nhất với số tiền 1,03 tỷ USD, nhưng lợi nhuận chuyển về nước mới đạt 38,8 triệu USD.